IESS, gobierno y jubilados: La gran batalla

 

El tema es económica y socialmente complejo y políticamente delicado. Nadie duda que los jubilados deben tener una pensión digna para los últimos años de su vida (si una sociedad no respeta a sus mayores, ¿a quién respeta?, ¿qué respeta?), pero la sociedad no puede dejar de enfrentar la pregunta sobre el origen de los fondos que las financien.Igual que las autoridades estatales no pueden únicamente mirar al problema del financiamiento del IESS (la paja en el ojo ajeno) sino también interrogarse sobre el uso y mal uso de los recursos que el propio Gobierno maneja (la astilla en el propio ojo).

LOS SISTEMAS DE JUBILACIÓN EXISTENTES

Aclaración inicial: nos vamos a centrar exclusivamente en los fondos de pensiones del IESS, no en su otra actividad importante que es la salud (es harina de otro costal y de otra naturaleza).

¿Cómo funciona a nivel nacional una cobertura de pensiones? Hay básicamente dos maneras de concebirlo:

i) El sistema de reparto. Todos los ciudadanos aportan un cierto porcentaje de sus ingresos a una caja común que, a medida que la gente se va jubilando, les va dando la correspondiente pensión, normalmente preestablecida como un porcentaje de los últimos ingresos.

ii) El sistema de capitalización individual. Cada persona deposita un cierto porcentaje de sus ingresos (el mismo que en el caso anterior) en una cuenta personal que se va alimentando durante toda su vida activa.

En función de lo que ha logrado acumular y del número de años que puede vivir como jubilado, se establece su pensión mensual.

iii)... y como siempre en la vida, hay como quedarse a medio camino, una especie de mezcla... que generalmente hereda lo malo de los dos mecanismos.

¿Diferencias y similitudes entre los dos sistemas?

i) En ambos casos, lo más importante es que los fondos que se acumulan (caja común en el primero, millones de cuentas individuales en el segundo) tengan una buena relación rendimiento/seguridad. Es decir que haya la confianza de que esos fondos sí van a estar disponibles en el momento de la jubilación, pero que se han ido incrementando al ritmo de una tasa de retorno suficientemente atractiva. Esto es, naturalmente. más factible en un sistema de competencia.

ii) Los dos sistemas se pueden ver afectados por cambios en las condiciones demográficas y sociales. Si el número de años de trabajo disminuye, y el de esperanza de vida aumenta, es evidente que disminuyen los ingresos (aportes) y aumentan los egresos (jubilaciones). En el sistema de reparto esto se constituye automáticamente en un problema de la colectividad porque los fondos comunes no alcanzan (el jubilado dice "a mi me ofrecieron tanto y me deben cumplir, alguien debe poner la diferencia"... y ese alguien somos todos vía impuestos). En la capitalización individual el problema es más bien personal y, en consecuencia, más fácil de manejar (...aunque también se lo puede trasladar a los demás con un poco de presión).

iii) Cuanta más gente hay en el sistema y cuanto mejor aportan todos (sin tratar de evadir sus obligaciones) mejor funciona (sobretodo el de reparto), los riesgos se reparten más, las inversiones son más voluminosas. Pero justamente el sistema de reparto tiene todos los incentivos para que haya más evasión: cada uno sabe que debe recibir lo que le corresponde en la jubilación haya o no haya hecho los aportes en las cuantías requeridas y legales (hay la tentación de declarar ingresos menores a los reales, por ejemplo). En cambio menos aportes a la cuenta personal significan automáticamente menor jubilación.

iv) Nadie es dueño de los fondos de reparto, en consecuencia hay menos incentivo a preocuparse de la calidad de su manejo. Puede haber más corrupción, puede invertirse con menos eficiencia, hay más interferencia política. La competencia, la dispersión en los fondos individuales, el interés de cada uno en que nadie "meta mano en sus ahorros" en cambio frenan muchas de estos defectos.

v) Ambos sistemas pueden ser solidarios, es decir generar recursos para los más necesitados o los que no han tenido la suerte de alcanzar una jubilación suficiente (porque sus salarios o su nivel de empleo fueron muy bajos durante la vida activa). Y en los dos la pregunta es la misma: ¿con qué recursos se cubre esa solidaridad?, ¿fondos del propio sistema es decir quitando a unos jubilados para dar a otros?, ¿o vía aportes estatales aumentando impuestos? Generalmente se termina, en lo último, de una manera transparente o disimulada.

¿POR QUE HEMOS LLEGADO DONDE ESTAMOS?

El sistema de pensiones en el Ecuador ha sido de reparto. Y ha adolecido de fallas muy importantes que guardan relación con los problemas generales señalados en el acápite anterior:

1) Poco incentivo para que los aportes sean lo que deben ser. Por ejemplo, cada vez que se decretaron nuevos aumentos salariales vía décimos u otros adicionales, se decretó expresamente que esos aumentos, al no afectar el salario mínimo, no servían para calcular los aportes al IESS... lo cual satisfacía a los aportantes (hoy nos damos cuenta que era un auto engaño). En consecuencia las jubilaciones futuras (calculadas sobre el total salarial) aumentaban más rápido que los aportes. Esto ha sido corregido en los últimos años con la unificación salarial privada y pública (aunque esta empieza a correr solo en los próximos años). En el gráfico 1, vemos como la diferencia entre el salario mínimo y el básico total que era de 25% en los años 70, pasó al 90% (!) en 1999, y hoy está en el 18%.

2) Inversiones de muy mala calidad: financieras de bajo rendimiento, inmobiliarias que no se han conservado bien o se alquilan por montos irrisorios, préstamos subsidiados a los propios afiliados para construir viviendas. A lo cual se suman las inflaciones y/o devaluaciones inesperadas que han carcomido el patrimonio de la institución.

3) Aportes patronales retrasados o nulos, por el lado privado y estatal.

4) Interferencia política y sindical: excesos enormes de personal para acomodar a los partidarios, enormes ventajas salariales o de trabajo. La Comisión Directiva puso cierto orden a esto en los años anteriores, y la nueva Ley ha ayudado ya que pone un límite a los gastos administrativos.

5) El área de salud tomaba, de las pensiones, los fondos que requería para su funcionamiento. Esto ha sido también limitado por la Ley que obliga a mantener fondos totalmente separados.

6) Además, el Gobierno adquirió sobre la marcha el compromiso de aportar el 40% de todas las jubilaciones, y eso no lo ha cumplido sino muy parcialmente desde mediados de los 80. Hay una deuda estimada entre 500 y 2500 millones de dólares por este concepto. Pero en el fondo el monto no importa mucho, porque el Gobierno deberá, de cualquier forma, cubrir el déficit actuarial es decir la diferencia entre lo que el IESS debería tener y lo que tiene.

El resultado es que estimaciones recientes arrojaban un déficit actuarial de unos 12.000 millones de dólares sin tomar en cuenta el aporte estatal del 40%. Incluyendo ese aporte estábamos probablemente entre 3.000 y 5.000 millones. Aunque no hay aún una cifra publicada (solo amenazas del Consejo Directivo de que ya tiene el estudio actuarial, aunque nunca lo presenta), la nueva cifra debería ser bastante menor por el efecto de las distintas reformas, que han llevado a un resultado financiero anual positivo del IESS (ver cuadro 1).

¿Y EL PROBLEMA ACTUAL?

1) Sí es justo que la sociedad sea solidaria con sus jubilados, pero la pensión mínima debe de cualquier forma ser coherente (no puede ser igual para los que aportaron durante 2 o durante 30 años... sino se convierte en una pensión mínima para todos, independiente de su afiliación).

2) Incluso, económicamente, las jubilaciones de apenas decenas de dólares no son justas, porque los afiliados han aportado mucho más en sus 30 o 40 años de vida activa. Hemos hecho una pequeña simulación (ver cuadro 2). Imaginemos alguien que aportó 10% del salario mínimo entre 1969 y 1999 para su jubilación. Si suponemos esos fondos se mantenían en dólares y tenían un rendimiento igual a la inflación en dólares más 4% (nada del otro mundo) al final acumulaba un fondo que le permitía una pensión mensual entre 47$ y 57$ dólares; y con un rendimiento del 8% anual, alcanzaba entre 139$ y 159$ Pero si aportaba sobre el salario básico (lo lógico … menos en el Ecuador!) tenía una jubilación, dependiendo de los rendimientos, entre 80$ y 259$.

Claro, si esos fondos se mantenían en sucres (como sucedió), con rendimientos del 4% o del 8% por encima de inflación y con las diversas devaluaciones, la jubilación tenía al final (en el año 2000) que estar entre 8 y 61 dólares al mes (los jubilados actuales están, desgraciadamente en este escenario)!. ¡La persona aportó, pero el entorno se le comió sus aportes!

Vemos pues, cuan importante es: aportar sobre todo el salario, invertir en moneda estable, invertir con alto rendimiento. No hemos tenido eso en el Ecuador y por eso las jubilaciones son, hoy, tan bajas. Pero las personas no pueden ser castigadas por errores cometidos (o de alguna manera, aceptados) por el conjunto de la sociedad.

3) El costo de la pensión mínima para el Estado es, en este año, de casi 77 millones de dólares pues la mitad de los jubilados reciben menos de 135 dólares (ver cuadro 3, donde también podemos ver que el costo del aumento decretado inicialmente por el IESS es de casi 84 millones).

4) No es correcta la posición de los afiliados: "el Gobierno no debe opinar porque estos son fondos de los jubilados". No es cierto, el Gobierno aporta el 40% de las pensiones y además deberá cubrir cualquier hueco actuarial en el futuro.

5) Como es un pago de solidaridad tiene que ser cubierto por el Estado, es decir por todos los ciudadanos. Pero no con más impuestos, sino en base a una reforma seria del Estado lo que implica muchas cosas (pero cosas efectivas que signifiquen un real enfoque de austeridad y calidad, y no decisiones que son solo espejismos, como acostumbra el Congreso):

  • Absoluta priorización del gasto hacia lo clave: educación, salud, seguridad y solidaridad.
  • Eliminación de subsidios injustos, solo focalizándolos en los más pobres: gas, electricidad, universidad (debe haber un sistema de créditos pero no de regalos).
  • Una ampliación de las obligaciones de los Municipios, con los mismos fondos actuales. Y además que se integren a algún tipo de lógica de prioridades nacionales.
  • Congelamiento del gasto público que ha crecido en dólares y frente al PIB (a la riqueza que generamos los ecuatorianos) de una manera importante. En particular eliminación de privilegios como el salario básico estatal (el doble del salario básico privado) y la homologación salarial que en el futuro significa más privilegios y más costos.

7) Mejorar la eficiencia del sistema de seguridad social y la calidad de las inversiones (ver al final de este artículo).

8) Para la eventual liberalización de los fondos de reserva sí debe conocerse el cálculo actuarial porque éste no puede incrementarse sin sentido. Sin embargo, cuando las autoridades gubernamentales reclaman porque esos fondos de ahorro no pueden ser entregados a los afiliados "para un simple gasto de consumo", cabe recordar que el Gobierno hace exactamente lo mismo cuando pide prestado todos los años una parte de los fondos del IESS o cuando gasta (como lo está haciendo) los fondos petroleros que también son un ahorro importante del país.

Lo sustancial en todo esto, es mirar la película globalmente y aplicar los mismos criterios a las entidades públicas y a otras instancias como el IESS.

A DONDE IR

Definitivamente debemos tender hacia un sistema de capitalización individual (no al sistema mixto que es muy peligroso) lo que significa:

i) reconocer abiertamente que hay un problema de mal manejo en el pasado, y que la sociedad debe cubrirlo: entregar bajo la forma de Bonos a cada afiliado lo que aportó, actualizado de alguna manera (esos bonos deben cubrirse al momento de la jubilación con fondos del Estado y con el patrimonio que el IESS tiene actualmente).

ii) aportes de los afiliados a una cuenta individual, en el marco de un sistema de competencia eficiente y supervisión pública.

iii) solidaridad vía el establecimiento de una pensión mínima. El Estado debe cubrir la diferencia a los jubilados que, a pesar de su esfuerzo, no han alcanzado ese mínimo. Para el Estado el costo queda, de una vez, claro y establecido: todos las falencias del pasado más la jubilación mínima. Es la mejor manera de tener un sistema eficiente (lo que no quiere decir perfecto), solidario y transparente.

 

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